雖然多個(gè)機(jī)構(gòu)管理國(guó)有金融資本，但對(duì)出資人職責(zé)缺少明確授權(quán)，管理權(quán)責(zé)邊界不清晰的情況持續(xù)存在，由此引發(fā)的問(wèn)題是，微觀方面出資人在金融機(jī)構(gòu)公司治理中無(wú)法發(fā)揮作用，容易形成內(nèi)部人控制，宏觀方面國(guó)有金融資本功能不能最大化發(fā)揮。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》首次明確了國(guó)有金融資本的集中統(tǒng)一授權(quán)管理、財(cái)政部門履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)、國(guó)有金融資產(chǎn)管理要從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，并對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出了明確的解決方案。

　　近日，中共中央、國(guó)務(wù)院公布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），從總體要求、完善國(guó)有金融資本管理體制、優(yōu)化國(guó)有金融資本管理制度、促進(jìn)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)持續(xù)健康經(jīng)營(yíng)、加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同推進(jìn)強(qiáng)化落實(shí)6個(gè)方面提出26條意見(jiàn)。這是全面貫徹落實(shí)黨的十九大和第五次全國(guó)金融工作會(huì)議精神的重大舉措，也是做好新時(shí)代國(guó)有金融資本管理的頂層設(shè)計(jì)。

　　著力解決我國(guó)國(guó)有金融資本管理中的突出問(wèn)題

　　雖然近年來(lái)我國(guó)國(guó)有金融資本管理取得了一系列進(jìn)展，如國(guó)有金融資本管理的委托代理關(guān)系逐步建立，逐步從“行政化”方式向“市場(chǎng)化”方式轉(zhuǎn)變，更加注重和強(qiáng)調(diào)“管資本”，但正如《指導(dǎo)意見(jiàn)》所指出的那樣，“當(dāng)前國(guó)有金融資本管理還存在職責(zé)分散、權(quán)責(zé)不明、授權(quán)不清、布局不優(yōu)，以及配置效率有待提高、法治建設(shè)不到位等矛盾和問(wèn)題”。

　　國(guó)有金融資本管理部門職責(zé)不明。國(guó)有金融資本雖然屬于國(guó)有資本，但其又不同于其他國(guó)有資本。2003年，中央明確由財(cái)政部按規(guī)定管理國(guó)有金融資產(chǎn)，并在年底成立中央?yún)R金公司，由其根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，代表國(guó)家依法行使對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行等重點(diǎn)金融企業(yè)出資人的權(quán)利和義務(wù)。中央?yún)R金公司不開(kāi)展其他任何商業(yè)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不干預(yù)其控股的國(guó)有重點(diǎn)金融企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。此后財(cái)政部雖然繼續(xù)管理國(guó)有金融資產(chǎn)但其并非出資人，中間存在一定的問(wèn)題。銀監(jiān)會(huì)也于2003年成立，標(biāo)志著金融監(jiān)管架構(gòu)的完善，但金融監(jiān)管并不履行出資人監(jiān)管職責(zé)。如此一來(lái)，在中央層面，財(cái)政部、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、中央?yún)R金公司都是國(guó)有金融資本的管理主體；在地方層面，財(cái)政部門、國(guó)資委、金融辦、投資運(yùn)營(yíng)公司等都參與國(guó)有金融資本的管理。雖然多個(gè)機(jī)構(gòu)管理國(guó)有金融資本，但對(duì)出資人職責(zé)缺少明確授權(quán)，管理權(quán)責(zé)邊界不清晰的情況持續(xù)存在，由此引發(fā)的問(wèn)題是，微觀方面出資人在金融機(jī)構(gòu)公司治理中無(wú)法發(fā)揮作用，容易形成內(nèi)部人控制，宏觀方面國(guó)有金融資本功能不能最大化發(fā)揮。

　　國(guó)有金融資本布局結(jié)構(gòu)需調(diào)整優(yōu)化。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)中國(guó)有金融資本占比較高。就整個(gè)金融業(yè)來(lái)看，2017年末，中央?yún)R金公司管理的國(guó)有金融資本為4.1萬(wàn)億元，控股參股銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司和綜合性金融機(jī)構(gòu)17家，資產(chǎn)總額112萬(wàn)億元。其中，中央?yún)R金公司持有其參股控股的11家上市公司的股票市值為3.1萬(wàn)億元，在6.7萬(wàn)億元總市值中的占比為46.3%。如果再考慮非金融國(guó)有企業(yè)及政府機(jī)構(gòu)持有的國(guó)有金融股，則金融行業(yè)中國(guó)有金融資本占比更大。就資產(chǎn)規(guī)模最大的金融行業(yè)銀行業(yè)來(lái)看，在24家中央金融企業(yè)中，除交行以外國(guó)有股份比例都不低于57%；在上市商業(yè)銀行中，第一大股東為國(guó)有機(jī)構(gòu)或者法人的比例占65%；大型國(guó)有商業(yè)銀行和全國(guó)性股份制銀行中，國(guó)有股份在前十大股東中的占比均值高于50%。國(guó)有金融資本占比過(guò)高，但實(shí)際上國(guó)有金融資本出資人監(jiān)管缺位，其他股東也難以對(duì)國(guó)有股起到有效的制衡作用，不利于金融機(jī)構(gòu)提高決策的科學(xué)性。國(guó)有金融資本較多地配置在銀行業(yè)，也不利于多層次資本市場(chǎng)的健康發(fā)展，不利于提高直接融資比重，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展也會(huì)帶來(lái)不利影響。

　　國(guó)有金融資本管理缺少專門的法律法規(guī)和管理制度。目前，雖然對(duì)國(guó)有金融資本基礎(chǔ)管理、金融企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)和薪酬管理、國(guó)有金融資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等管理制度日趨健全，但總體而言國(guó)有金融資本缺少全面、統(tǒng)一、完善的管理制度，相對(duì)較為松散，基礎(chǔ)管理制度缺失問(wèn)題突出。地方國(guó)有金融資本的管理規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)差異較大，管理模式不統(tǒng)一，也缺少系統(tǒng)的制度規(guī)范。制度的缺失直接導(dǎo)致部分國(guó)有金融機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略不清，偏離主業(yè)，盲目擴(kuò)張，在缺少風(fēng)險(xiǎn)防火墻機(jī)制的情況下盲目開(kāi)展產(chǎn)融結(jié)合，片面追求多牌照經(jīng)營(yíng)，埋下金融安全隱患。

　　建立健全國(guó)有金融資本管理的“四梁八柱”

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》意在“建立健全國(guó)有金融資本管理的‘四梁八柱’，優(yōu)化國(guó)有金融資本戰(zhàn)略布局，理順國(guó)有金融資本管理體制，增強(qiáng)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)活力與控制力，促進(jìn)國(guó)有金融資本保值增值，更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革三大基本任務(wù)”，首次明確了國(guó)有金融資本的集中統(tǒng)一授權(quán)管理、財(cái)政部門履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)、國(guó)有金融資產(chǎn)管理要從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，并對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出了明確的解決方案。

　　國(guó)有金融資本實(shí)行一個(gè)部門集中統(tǒng)一管理�！皣�(guó)有金融資本屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有金融資本所有權(quán)。國(guó)務(wù)院和地方政府依照法律法規(guī)，分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。按照權(quán)責(zé)匹配、權(quán)責(zé)對(duì)等、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)本級(jí)政府授權(quán)，集中統(tǒng)一履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)”。這進(jìn)一步明晰了國(guó)有金融資本的委托代理關(guān)系，國(guó)有金融資本采用集中統(tǒng)一的出資人管理模式，為解決多個(gè)部門管理國(guó)有金融資本導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行中“所有者代表缺位”、財(cái)政部門管理國(guó)有金融資產(chǎn)“師出無(wú)名”的問(wèn)題奠定了基礎(chǔ)，更有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)權(quán)統(tǒng)一以及發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

　　優(yōu)化國(guó)有金融資本的配置格局�！敖y(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)有金融資本戰(zhàn)略布局，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，有進(jìn)有退、有所為有所不為，合理調(diào)整國(guó)有金融資本在銀行、保險(xiǎn)、證券等行業(yè)的比重，提高資本配置效率，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性、安全性、效益性目標(biāo)的統(tǒng)一”。國(guó)有金融資本在金融領(lǐng)域的控制力不是單一靠數(shù)量來(lái)實(shí)現(xiàn)的。優(yōu)化國(guó)有金融資本的布局，有利于解決國(guó)有金融資本在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)分布較多而在金融基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投入不足，在銀行業(yè)配置較多而在非銀行金融機(jī)構(gòu)配置較少的問(wèn)題，也有利于提高國(guó)有金融資本的配置效率，發(fā)揮國(guó)有金融資本在金融領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。

　　建立健全國(guó)有金融資本管理法律法規(guī)和管理制度。針對(duì)國(guó)有金融資本管理法律法規(guī)缺失的問(wèn)題，《指導(dǎo)意見(jiàn)》也進(jìn)行了明確要求，“制定出臺(tái)國(guó)有金融資本管理法律法規(guī)，明晰出資人的法律地位，實(shí)現(xiàn)權(quán)由法授、權(quán)責(zé)法定”，“完善國(guó)有金融資本管理體制，根據(jù)統(tǒng)一規(guī)制、分級(jí)管理的原則，財(cái)政部負(fù)責(zé)制定全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)有金融資本管理規(guī)章制度”，履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)“按照相關(guān)法律法規(guī)，逐步建立管理權(quán)力和責(zé)任清單”，“建立健全全流程、全覆蓋的國(guó)有金融資本基礎(chǔ)管理體系，完善產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等管理制度”，“建立統(tǒng)一的國(guó)有金融資本統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和報(bào)告制度”。最終通過(guò)完善的法律法規(guī)和基礎(chǔ)管理制度為國(guó)有金融資本管理提供制度保障，提高國(guó)有金融資本管理的法制建設(shè)水平。

　　貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》需關(guān)注的重點(diǎn)工作

　　為貫徹落實(shí)好《指導(dǎo)意見(jiàn)》，除了需要加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，把黨建各項(xiàng)要求貫徹落實(shí)到位外，還需要重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面的工作。

　　建立健全法律法規(guī)和管理制度并有效執(zhí)行�！吨笇�(dǎo)意見(jiàn)》明確提出加強(qiáng)國(guó)有金融資本管理的法制建設(shè)，提出優(yōu)化國(guó)有金融資本管理制度，包括基礎(chǔ)管理制度、經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度等，并對(duì)制度執(zhí)行提出了明確要求。這是完善國(guó)有金融資本管理的保障，也是出資人履行出資職責(zé)，對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)出資實(shí)施資本穿透管理，明晰國(guó)有金融機(jī)構(gòu)權(quán)利和責(zé)任，國(guó)務(wù)院和地方政府對(duì)履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)進(jìn)行履職監(jiān)督的基礎(chǔ)，需要作為重點(diǎn)工作積極穩(wěn)妥開(kāi)展，不斷強(qiáng)化制度建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)由法授、權(quán)責(zé)法定，以有效的制度來(lái)規(guī)范國(guó)有金融資本管理。

　　處理好國(guó)有金融資本管理的幾組關(guān)系。一是國(guó)有金融資本規(guī)模與效率的關(guān)系。國(guó)有金融資本在金融領(lǐng)域保持主導(dǎo)地位，保持必要的控制力，并非單一的數(shù)量方面的要求，也不是要過(guò)多占用國(guó)有金融資本，更重要的是提高國(guó)有金融資本效益，提高國(guó)有金融機(jī)構(gòu)活力、競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力。二是國(guó)有金融資本和非國(guó)有資本的關(guān)系。《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)國(guó)有金融資本帶來(lái)不少機(jī)遇，引導(dǎo)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)回歸本源，提高國(guó)有金融資本的配置效率。隨著對(duì)民營(yíng)資本、外資進(jìn)入國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入限制減少，這一點(diǎn)在銀保監(jiān)會(huì)的《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》中已經(jīng)有所體現(xiàn)，對(duì)民營(yíng)資本、外資進(jìn)入金融機(jī)構(gòu)也是利好。這就要求在保持國(guó)有金融資本在金融領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，保持國(guó)家對(duì)重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)的控制力的同時(shí)，也要按照黨的十九大提出的“毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，合理引導(dǎo)民營(yíng)資本、外資進(jìn)入金融領(lǐng)域尤其是競(jìng)爭(zhēng)性金融領(lǐng)域的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，豐富金融領(lǐng)域的資本來(lái)源。三是國(guó)有金融資本出資人管理責(zé)任和人民銀行、金融監(jiān)管部門的分工協(xié)作關(guān)系。國(guó)有金融資本的出資人履行出資人職責(zé)，承擔(dān)國(guó)有金融資本的保值增值責(zé)任，人民銀行實(shí)施貨幣政策調(diào)控和宏觀審慎監(jiān)管，金融監(jiān)管部門對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化監(jiān)管，各個(gè)部門的職責(zé)邊界要厘清，既要按照各自的職責(zé)做好監(jiān)管、保障各自的獨(dú)立性，也要做好溝通協(xié)調(diào)和信息共享，加強(qiáng)協(xié)同配合，形成合力，共同管理好國(guó)有金融資本。

　　綜合國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)和未來(lái)趨勢(shì)做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的過(guò)程中，從微觀方面，要把深化金融機(jī)構(gòu)股份制改革，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)回歸本源、專注主業(yè)落到實(shí)處，促進(jìn)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展；從宏觀方面，要綜合深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，深化金融體制改革，提高直接融資比重，促進(jìn)多層次資本市場(chǎng)健康發(fā)展，國(guó)家擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放，維護(hù)金融安全和國(guó)家安全等多種因素，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)，以更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革三大基本任務(wù)。