新人口形勢下的“黑戶”問題

　　崔樹義

　　隨著“全面二孩”政策的實施和新一輪戶籍制度改革的推進,長期為坊間議論不休的“黑戶”問題終于浮出水面,成為社會關注的焦點。

　　何謂“黑戶”

　　就狹義亦即從戶籍制度管理的角度來說,“黑戶”是指在人口普查中沒有戶籍資料,沒有戶口卡(常住人口登記卡),且沒有身份證的人；從更狹義的角度來說,“黑戶”則主要指的是因超生、非婚生育等違法生育而形成的無戶口人員。而就廣義而言,則指長期在某一地區或行業居住、工作或學習,但卻不被正式認可的人群,如城市里的農民工不算城里人,機關事業單位的“編外人員”不算單位人,沒有學籍的“借讀生”不算本校生等等。當下人們所議論和本文所說的“黑戶”,都是指狹義上的無戶籍人口。

　　“黑戶”究竟知多少

　　關于中國目前的“黑戶”規模,比較統一的說法是公安部根據2010年第六次人口普查宣布的無戶籍人口數據,即1300萬。其實嚴格說來,這不是一個非常嚴格、準確的數字。且不論這5年來增加了多少“黑戶”,又有多少“黑戶”被“漂白”,單是“六普”時的漏報人數(主要是0-9歲低齡兒童),有學者認為就達1100多萬,而這部分人一般都是無戶籍人口。這就意味著,目前中國實際上的“黑戶”人口數量,要遠遠高于1300萬。至于究竟有多少,目前可能沒有哪個部門、哪個人能夠真正說清楚。

　　“黑戶”是怎樣產生的

　　雖然“黑戶”現象近來才成為公眾關注焦點,但其存在卻是久已有之。可以說,在中國,戶籍制度的歷史有多長,“黑戶”的歷史就有多久。在不同的歷史背景下,“黑戶”的產生原因也多種多樣,概括而言,主要有這樣幾種:一是因戶籍管理與計劃生育“掛鉤”而導致的“黑戶”。因父母違反計劃生育政策而不能落戶的新生兒是黑戶人口的主體,約占60%,也是目前計劃生育政策廣受詬病的主要原因之一。雖然國家的《人口與計劃生育法》以及《戶口登記條例》都沒有規定違法生育不能登記入戶,但在實際執行中,由于計劃生育是基本國策,擁有“一票否決”的特殊地位,違法生育、特別是生育后又沒有及時繳納社會撫養費的,其新生兒往往被禁止落戶。這里所說的“違法生育”包括了超生、未婚生育、違反生育間隔生育等多種情況。二是因當事人出于各種原因沒有主動登記而導致的“黑戶”。由于我國實行的是戶口申報制度,而不是自動落戶制度,導致一些人由于不知道需要申報戶口或是由于其他原因不愿意申報戶口而成為“黑戶”。三是因戶口遷移證丟失而導致的“黑戶”,如大中專學生畢業后就業以及工作人員異地調動,在辦理戶口遷移過程中不慎丟失戶口遷移證。四是其他原因導致的“黑戶”,如戶口登記手續繁瑣、派出所漏登記、“農轉非”或“非轉農”時因反復變更戶籍而導致被“黑戶”等。

　　“黑戶”有哪些弊端

　　目前的“黑戶”現象存續時間長、范圍廣、影響大,可以說是有百害而無一利。其弊端主要體現在:于國家,它導致人口底數不清,使國家無法準確掌握人口信息,影響高層決策,影響經濟社會發展；于政府,由于戶口與各種利益捆綁,容易導致一些政府工作人員進行“權利尋租”,滋生腐敗；于社會,由于“黑戶”人口長期被排斥在主流社會之外,身份低、收入低,就業差、地位差,容易導致“黑戶”人口及其利益攸關人員產生反社會情緒甚至報復社會心理,影響社會的和諧穩定,同時也制約了人口流動,并給流動人口管理帶來極大的挑戰；于家庭,它影響了家庭的和諧幸福,導致和加劇了一些地區、尤其是一些落后農村地區家庭的貧困化,并容易造成貧困的代際傳遞；于個人,它嚴重侵犯了公民基本權利,嚴重影響了社會公平正義。因為在中國,戶口之于公民不只是簡單的一紙戶籍憑證,更是公民身份和公民權利的依據和載體,因此一旦淪為沒有戶籍的“黑戶”,勢必意味著其公民身份及其相應公民權利的全面喪失:在生活上,“黑戶”人口無法正常上學、出行、就業、參加社保和結婚生子,可以說“黑戶”身份時時刻刻在影響著他們生活的方方面面；在心理上,“黑戶”人口普遍自卑心重、缺乏安全感、游離于正常社會之外；在代際傳遞上,則順理成章地容易形成“黑二代”。

　　“黑戶”問題的解決之道

　　廣泛而長期存在的“黑戶”現象是中國社會身上的一顆毒瘤,已經給中國社會和數千萬計的中國人民造成了極大的傷害,逾早割除,逾對社會和人民的幸福安康有利。可喜的是,中國政府已經清醒地認識到了“黑戶”現象的種種危害,并決心努力割除之。據悉,上月下旬召開的公安部高層會議專題研究了解決“黑戶”問題,明確了區別情況、分類解決、分類實施相關政策的工作思路,并形成了一個關于解決“黑戶”問題的意見。本人認為,解決“黑戶”問題,應從高處著眼,低處入手；公安主導,部門聯動；區別情況、分類對待。在時間上宜早不宜遲,在態度上宜主動不宜被動,在方法上宜徹底根治而不宜頭痛醫頭腳痛醫腳。

　　具體來說,首先,要從群眾最反感、呼吁廢除聲音最強烈的計劃生育政策與新生兒落戶掛鉤問題著手,立即廢除違法生育與戶籍之間的強制綁定關系,尤其不能以是否繳納“社會撫養費”作為能否上戶的標準。在這方面,山東省公安廳2014年2月發布的《關于進一步規范出生登記管理有關問題的通知》規定,《出生醫學證明》是辦理出生人口戶口登記的法定證件,對未婚生育、計劃外生育、超計劃生育等違反計劃生育政策的出生人口,絕不允許隨意設立任何前置程序和附加條件,絕不允許推諉扯皮、久拖不決甚至拒絕受理,絕不允許造成“黑戶”。這可以說是在全國率先為解決“黑戶”問題邁出了堅實的一步,相信這種做法很快就會在全國普遍化。其次,要進一步將上述做法法制化。立法機關應從源頭上健全完善相關戶口戶籍法規,嚴禁非法附加戶口登記條件,并在修訂完善《人口與計劃生育法》和《社會撫養費征收管理辦法》以及各省市的《人口與計劃生育條例》時,堅決杜絕以任何形式將違法生育與戶口登記掛鉤。第三,戶籍管理部門應進一步優化居民戶籍接續、補辦的各種手續,方便居民戶口的遷移和對接落戶等。第四,應加大戶籍政策的宣傳力度,提示、督促沒有主動登記戶口或的人員進行戶口登記。第五,應改戶口申報制度為自動落戶制度,規定凡是在中國出生的公民都自動地、無條件地給予落戶登記,使其獲得公民身份。第六,應出臺嚴格問責制度,對于出臺土政策、刁難群眾落戶,或拒絕給無戶口人員落戶的有關人員進行追責。最后,也是最重要、最困難的一步,是要徹底剝離附加在戶籍上的與各種福利,使戶籍制度恢復其出生登記、身份識別的本原功能,這不僅可以從根本上根除“黑戶”問題產生的土壤,同時,對于戶籍制度改革,對于中國的城市化進程,對于全體國民享受平等公正的公民待遇,也是一個極大的促進。

　　(作者系山東社會科學院人口所所長)