□ 趙福昌 宋恒

　　特殊時期，有特殊舉措。

　　面對前所未有的挑戰和困難，需要財政政策加力，對沖風險。

　　《政府工作報告》提出，2020年的預算赤字率在3.6%以上，規模增加1萬億元，同時發行抗疫特別國債1萬億元，地方專項債券3.75萬億元，政府舉債總規模達到8.51萬億元，新增3.6萬億元。

　　無疑，這具有相當的擴張力度。

　　2020年的赤字安排，是我國特殊經濟形勢下、基于財政預算資源格局的現實選擇，非常不易，既積極有為，又留有穩妥靈活的空間，充分體現了對宏觀趨勢的綜合考量。

　　直達基層

　　此輪積極財政政策中，最為引人注目的，就是一般債券和特別國債2萬億元增量全部轉給地方。

　　對于這一舉措，出現了一些擔憂。例如，“2萬億”是否屬于“大水漫灌”？2008年的“四萬億”一攬子政策帶來的問題，會不會重現？

　　事實上，從各方面看，這樣的擔憂，都是不必要的。

　　從政策背景看，2008年的“四萬億”一攬子政策，是在美國次貸危機引發全球金融危機背景下，為大力刺激內需而采取的措施，政策力度比較大，引致了后來的產能過剩和地方政府債務風險等問題。

　　“2萬億”政策的出臺，則有著相當不同的政策背景。中央從去年就強調不搞“大水漫灌”，注重對宏觀政策逆周期調節的“度”的拿捏，突出精準性。今年的赤字安排，充分體現了對“度”的拿捏和對節奏的把握，在對政策的認識和把控上，已經有了對避免“大水漫灌”的充分考量。

　　從政策目標看，2008年的“四萬億”一攬子政策，主要著眼于擴大內需，通過擴大“鐵、公、機”以及災后重建等基建投資，以國債資金帶動社會資金投入，具有較大的擴張效應。

　　作為對比，“2萬億”的首要任務在于“保”，通過“六保”來紓困。新增財政赤字和特別國債主要用于保就業、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等領域，對沖經濟下行的影響和風險，保經濟基本盤，托住民生底線，補公共衛生等民生短板。

　　從政策實施看，“2萬億”主要用于抗疫方面的公共衛生等基礎設施建設和緩解地方市縣等基層的特殊困難，資金直達基層、落實到民生領域，體現積極財政政策的精準性和針對性，并強調增強地方的自主權，同時考慮到預算約束的強化。

　　這樣的政策安排，顯然有助于地方特別是基層因地制宜、主動作為，而不是被動實施，在一定程度上避免了當年“四萬億”政策實施過程中被動“接單”及加杠桿的擴張問題。

　　從國際比較看，目前，世界各國都在實行積極財政政策提高赤字率，而我國赤字率一直在國際上處于較低水平。在此背景下，我國“2萬億”的財政政策既體現力度，又把握時機，也為未來應對不確定性留有充分的政策空間。

　　綜上所述，包括“2萬億”在內的財政政策安排，是科學、合理、有度的。

　　“過路財神”，而非“甩手掌柜”

　　雖然不是“大水漫灌”，但“2萬億”畢竟不是小數目。怎么花？

　　目前，我國財政收支矛盾凸顯，在緊平衡的壓力下，將資金用在關鍵領域，“把錢用到刀刃上”，是必然選擇。

　　《政府工作報告》明確規定，２萬億元“用于保就業、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等,強化公共財政屬性……基本民生支出只增不減，重點領域支出要切實保障”。

　　因此，在當前財政支出矛盾較大的背景下，要抓好主要矛盾，將每一筆資金用于民生領域，讓老百姓真真切切感受到政府的決心，避免出現“貪大求全”問題，真正實現裕民的目標，保障“六保”目標的順利實現。

　　資金直達基層，避免“跑冒滴漏”。

　　《政府工作報告》指出：“２萬億元全部轉給地方,建立特殊轉移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民。”這是特殊時期的特殊舉措。其目的在于，有效提高資金下達效率，避免層層審批中的時滯，保障資金及時到位，著力紓困做好“六保”。

　　同時，建立特殊轉移支付機制，讓資金直達基層，可以避免資金截流或“跑冒滴漏”問題，結合監督機制，切實保障資金不折不扣到市縣基層。

　　但是，需要說明的是，特殊舉措特在直達基層、突出效率，省里只是“過路財神”；但在管理責任等方面，并非繞過省里，在應有的資金管理責任，以及統籌體制安排考慮轄區責任等方面，省里是繞不開的，也不應該繞開。

　　各類資金“一盤棋”。

　　轉給地方的2萬億元新增一般和特別國債資金，有特殊之處，但使用上并不能強調其孤立性，這些資金的安排，在規定的使用范圍內，預算資金安排上要與其他資金統籌考量，做到統籌全局“一盤棋”，形成合力。

　　“六保”是評判標準。

　　對于“2萬億”資金要做好績效評價，以績效目標為導向，加強績效評價體系，科學論證資金所用項目的有效性，減少低效和無效問題的出現。

　　同時，應科學設計績效評估指標。因為“2萬億”資金應用領域主要在民生領域，要擺脫以經濟指標為核心的指標設計，以“六保”為基礎設計評價指標，動態監管，保證資金使用的合規性、有效性、公正性，真正做到資金使用的高效率。

　　真正“過緊日子”

　　包括“2萬億”在內的積極財政政策，要充分發揮效果，離不開地方上方方面面的配套措施與有力執行。

　　地方政府更應“過緊日子”。

　　《政府工作報告》指出：“中央政府要帶頭，中央本級支出安排負增長，其中非急需非剛性支出壓減50%以上。”壓縮非急需非剛性支出50%以上，調出資金用于基層企業和民生，體現了中央“過緊日子”的決心和信心，表明了中央政府的責任擔當。

　　在此背景下，地方政府要有看齊意識，絕不允許搞形式主義，使得中央的努力付諸東流。

　　固然，地方政府在“節流”方面，存在一些困難。例如，基于支出結構固化、剛性支出比例高，壓減困難，越到基層空間越小，以及多年壓減后可壓減的空間不斷收窄等。

　　但是，面對新形勢，地方政府更應積極落實“過緊日子”的思想，減少不必要的開支，盡量壓縮“三公經費”等一般性支出，降低行政成本，節約財政支出，保障重點支出，做好存量結構優化和提質增效的文章。

　　更了解企業情況，才能把錢“花對地方”。

　　2萬億元增量資金全部轉給地方，由地方使用，增強地方的自主權，這背后隱含的重要前提，就是地方更加了解企業的實際困難。

　　比如，企業面臨的困難，是成本問題？是利息、資金、房租問題？還是產業鏈、供應鏈的問題？對這些情況，地方應該盡量詳細地掌握，并據此作出充分準備。

　　同時，相關投資項目也需要提前儲備。應做好項目的論證和儲備，讓資金跟著項目走，而不是讓資金等項目。唯有如此，才能保證資金一旦到位，就能立刻精準施策，及時解困紓困，提高政策有效性。

　　根據既往的經驗看，合理解決紓困資金如何最終到達企業的問題，是完成“最后一公里”、令政策見效的重要環節。

　　因此，針對資金上的企業紓困解困政策，要簡化相應的手續，結合地方營商環境優化，推進涉企事項盡可能網上辦理，加大對困難企業的幫扶和救助力度。

　　對于因疫情沖擊出現資金周轉困難的企業，應積極拓寬其融資渠道，降低融資成本，貫徹好中央的相關政策，切實提升小微企業的生存能力和競爭力，保障好經濟的基本盤，進而促進就業保障。

　　同時，要促進政策公平，既要確保應該享受政策的企業應享盡享，又要避免不該享受政策的企業不能享受相應政策。

　　（作者單位：中國財政科學研究院財政與國家治理研究中心）